给“诚实而不幸”的债务人多一次机会通辽首例个人债务集中清理案件审结

2009年12月15日，最高人民法院在《关于进一步加强人民法院"立案信访窗口"建设的若干意见（试行）》的文件中指出：人民法院的"立案信访窗口"是人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的重要场所，也是人民法院了解社情民意、服务涉诉群众、联系社会各界的桥梁纽带。

[12]于建嵘：《要给非正规就业空间》，《南方都市报》2009年3月13日。[27]  郭道晖：《人权的国家保障义务》，《河北法学》2009年第8期。

因为包括我国在内的绝大多数国家都签署或批准了《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会与文化国家公约》（简称B约、A约），根据条约必须履行原则，一个国家没有遵守公约下的义务，这就好比违反合同一样，其他签约当事国提出批评，这是基于公约授权的权利，怎么是干涉内政呢。人权人宪后，人权至上是宪法的最高原则。司法侵权则表现在司法不公，造成冤假错案。本文刊发《东南学术》2011年第1期。[26] ［美］约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第241页。

[⑨] Provost, International Human Right and  Humanitarian Law Cambridge University Press,2002,p.62 [⑩] 莫纪宏：《论人权的司法最终救济性》，《法学家》2001年第3期。由于司法体系的腐败，法律失去应有的威慑作用，更使这种对抗失去了底线，正逐渐走向没有规则和限度、直接诉诸暴力的丛林状态。在此背景下，应当高度重视并合理使用行政协议，充分发挥软法机制的灵活性和及时性优势。

区域财政协同治理需要具备以下立法需要。三、区域财政协同治理的立法行为面向 在国家治理体系中，财政是物质基础，法治是制度基础。中央政府还应当建立指导地方政府间财政协同的专门组织机构[13]和活动程序，以更为权威、规范的姿态发挥引导作用。[3]从现实来看，财政治理的碎片化、不规范、不统一等问题已经相当严重。

其二，预算公开，区域内全体民众都应有充分的渠道获取预算信息，也要有表达诉求的畅通渠道。由于地方税在一定程度上承载着地方财政收入和地方经济社会发展的调控功能，因此法律必须明确地方征收管理中的自主权及其运行规则，明确监督制度和责任制度。

本文认为，区域间的财政协同治理能够在一定范围内改变经济社会发展失衡的状况。其二，需要统一省以下的财政体制。{3}蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。目前，这种不均衡的状况虽已得到一定重视，但尚未根本改观。

赋予地方自行设定税种以及开征停征的权力未必就能实现地方事权与财力的平衡，而且可能产生更为严重的地方间财力失衡。[12]因此，在合理配置各级地方财力的基础上建立财政利益协调机制，将利益冲突控制在合理的范围之内，是保证区域协同健康、持续发展的必要环节。基于分税制等多种制度原因，实践中形成了较为明显的财政联邦主义的央地关系格局。基于事权法定，上级政府包括中央政府对下级政府事权范围内的职权不应随意变动。

目前，地方政府拥有非常巨大的预算外和非预算资金。我国20世纪90年代之后逐渐兴起的区域合作便是对这种发展格局的一种矫治。

首先，地方政府应当充分认识到财政协同对既有利益格局带来的挑战，事先为利益冲突设计组织和程序的解决制度。根据德国咨询机构克伦博（Kien-baum） 2004年的一项研究，德国地方合作模式所占的比例从高到低分别为：公法协议（27.7％）、目的事业公法人（21.7％）、工作团队（21.2％）、私法机构（10.4％）、私法协议（7.8％），其他法律形式（11.1％ ），其中各类组织占所有地方合作形式的60％以上。

不过，京津冀区域的特殊性并不会对全国范围的区域协同治理法制框架的一般意义产生本质上的负面影响。由于地方没有税收规则的制定权，其财政资金只能依靠中央政府的授予而获得。其中，北京作为首都，其在日常安保、公共服务等公共支出方面与天津、河北难以完全对等。（二）经由法治实现区域财政协同治理 实现区域财政协同治理需要通过法治的方式。这方面可以借鉴德国和美国的经验。根据我国的单一制国家体制，地方各级政府服从于中央政府，国务院统一领导全国行政事务。

其次，中央政府应当做好统一领导和协调工作，为地方政府无权处置或不能达成共同意见的冲突事项提供解决途径。[24]充分保证地方政府合法的自主权是地方开展可持续治理的政治前提。

有学者建议，地方只需备案就可自行设立税种：地方在不违背国家税法统一，不影响中央政府对经济的宏观调控，不妨碍全国市场统一的前提下，根据本行政区域内地方性税源分布和财政需要，由省级立法机关自行设立地方性税种，以地方税收法规的形式颁布实施，并报全国人大常委会备案。如果我们把政府比作一个公司的话，中央政府就是母公司，分税制赋予了省级政府子公司的地位，它们可以具有企业法人资格，能够独立承担民事责任。

由于我国政府权限争议的司法解决机制暂付阙如，应当先行在法律或行政法规中明确纠纷解决方式。开展区域财政协同治理须以法治方式为之。

基于此，地方不应享有创制性立法权，只能在法律或行政法规已经规定的前提下，对征收管理中的具体问题做执行性规定。基于国家的全局利益观，通过政治和法律的双重权威能够形成协同治理的自觉性。不过，这一立法仅属于省级政府规章，效力范围只能涵盖本级及其下级政府，缺乏足够的稳定性和权威性。（二）地方政府间的财政协同 地方政府间财政关系的核心问题是财政能力与支出责任的协调，理想状态是实现不同地域空间内财政能力的平衡，进而保证所提供的公共服务达到均等状态。

[29]2014年修订的《预算法》第4条第二款规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。其三，三地人大与政府建立经常性的沟通机制，建立地方人大和政府专项审议、联合审议制度，采取联合立法等方式保证法制的持续协调。

但这种竞赛体制直接导致地方经济社会发展的巨大落差，公共服务严重不均等，也导致中央政府的再分配能力下降，使中央与地方关系处于某种程度的紧张状态。而地方官员在政治晋升激励的博弈中，相互攀比、互相较劲的冲动要远远大于协调与合作的倾向，反映在跨区域经济互动上表现为地方保护主义和重复建设问题。

财政转移支付制度的运行需要以各级各地政府的财力状况为基础，支付方和被支付方都有比较大的裁量权，出现很多不规范的情况。北宋文学家苏辙尝言：财者，为国之命而万事之本。

对于行政协议的履行，目前世界上大致有两种模式：一是各自履行模式，即协议本身未规定专门的履行机构，由缔结方自行按照协议具体规定来履行。参见国家税务总局网站http://www. chinatax. gov. en/n2735/n2834/n2835/c755364/content. html, 2014年8月6日访问。（三）建立财政协同治理体系的行政协商机制 除了上述两种立法机制，行政协商机制也需要推行。[16][澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2012年版，第196页。

地方财政利益协调机制可以分为地方和中央两个层面。该委员会作为地方合作的重要组织载体，应当有明确的职责和权限，宜在法律或法规中明确其地位。

（3）京津冀区域内税制调整事项。而对于交通、环境等特殊问题，则可以通过具体的财政工具来处理，如不同类型的专项基金、转移支付等。

【注释】 *本文系中央财经大学青年科研创新团队支持的阶段性研究成果。对于基于首都、直辖市等特定身份而享受的优惠政策，也应在合法律性的框架下再分配。